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ce que recouvre ce statut réclamé par la Russie et « étudié » par les Ukrainiens


Le président turc, Recep Tayyip Erdogan, s’adresse aux délégations russe et ukrainienne à l’ouverture des pourparlers de paix, le 29 mars 2022, à Istanbul.

Un « statut neutre » de l’Ukraine s’est rapidement imposé dans les négociations entre Kiev et Moscou comme une exigence sine qua non de la Russie pour mettre un terme à la guerre. Dimanche 27 mars, le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, a ouvert la voie en ce sens, affirmant, dans un entretien à des médias russes, que la question de la « neutralité » de son pays était « étudiée en profondeur ».

Mardi, lors des pourparlers en Turquie entre la Russie et l’Ukraine, les négociateurs ukrainiens ont, à leur tour, assuré que le pays était prêt à accepter un statut neutre, à condition que ce dernier soit encadré par un « accord international ».

Concept largement hérité de la guerre froide, tombé en désuétude après la dislocation de l’URSS en 1991, puis revenu au cœur des préoccupations internationales, la neutralité recouvre plusieurs modèles, aux contours mouvants et malléables.

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Le principe de neutralité inscrit dans le droit international

Le statut de neutralité des Etats est consacré dans le droit international par les conventions de La Haye de 1907, qui définissent les droits et les obligations d’un Etat neutre. Ce qui n’empêche pas que la Suisse, notamment, a revendiqué sa neutralité bien avant cette date.

Neutralité tenant son étymologie du latin « neuter » qui signifie « ni d’un côté ni de l’autre », le pays neutre s’engage d’une part à ne prendre parti « ni pour l’un, ni pour l’autre des belligérants », explique Laure Gallouët, maîtresse de conférences à l’université Paris-Est Créteil et autrice d’une thèse sur la neutralité autrichienne.

  • L’Etat neutre ne doit pas autoriser l’installation de bases militaires étrangères sur son territoire.
  • Il ne peut envoyer de soldats sur un terrain de conflit étranger, sauf dans le cadre de mandats internationaux.
  • Toute adhésion à une alliance prévoyant une assistance militaire mutuelle est aussi prohibée.

D’autre part, l’Etat neutre a des droits, également codifiés par les conventions de La Haye. Le plus important – et celui qui fait pour l’heure gravement défaut dans le cas de l’Ukraine – est le droit à l’inviolabilité du territoire.

Il ne faut d’ailleurs pas confondre neutralité avec « neutralisation », précise Laure Gallouët. « La souveraineté d’un Etat va de pair avec le principe de neutralité, explique-t-elle. Si le pays n’est pas souverain et contraint dans sa neutralité, c’est de la neutralisation. » Ce même concept est souvent évoqué sous le terme de « finlandisation », qui « décrivait le processus par lequel l’URSS pourrait prendre le contrôle de la politique extérieure d’un pays européen sans transformation de son régime intérieur (à la différence des démocraties populaires) comme ce fut le cas pour la Finlande après 1945 », explique l’historien Georges-Henri Soutou dans son livre La Guerre froide (Pluriel, 2011).

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Par ailleurs, le non-alignement revendiqué par certaines nations anciennement neutres – comme la Suède – est moins contraignant que le principe de neutralité. Dans les faits, cela « y ressemble, mais les Etats non alignés se contentent de ne prêter allégeance à aucun bloc en pratiquant une politique d’ouverture », précise encore Laure Gallouët.

Quels pays revendiquent leur neutralité ?

Le principe de neutralité répond lui-même à plusieurs définitions, en fonction des conditions adoptées par les Etats qui l’appliquent. Certaines formes sont strictes et juridiques, comme en Suisse ou en Autriche ; d’autres sont plus souples, comme en Finlande et en Suède.

  • En Suisse, une acception stricte et historique de la neutralité perpétuelle

La Suisse revendique une neutralité perpétuelle historique et stricte. Bien que sa pratique séculaire remonte à plus avant, son statut d’Etat neutre a été codifié, en 1815, par le traité de Paris.

La Suisse a toutefois récemment fait un pas de côté, dans le cadre de la réponse internationale à l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Après de longs atermoiements, le gouvernement a finalement décidé, au début de mars, de reprendre l’intégralité des sanctions de l’UE contre Moscou. La nation alpine avait préféré s’abstenir de prendre de telles mesures en 2014 après l’annexion de la Crimée.

Des réservistes de l’armée suisse assistent à une cérémonie de démobilisation à Biere, en Suisse occidentale, le 27 mai 2020.
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Sans pour autant abandonner son statut neutre, le pays est « sorti de sa réserve », analyse Laure Gallouët, adoptant le principe de « neutralité différenciée, une interprétation qui permet de participer à des sanctions économiques internationales sans briser sa neutralité militaire ».

  • Autriche, un Etat neutre permanent depuis 1955

L’acception autrichienne de la neutralité est également plutôt stricte. Elle a été adoptée par le Parlement et est inscrite dans le droit constitutionnel autrichien depuis 1955. Juste après, Vienne « a fait parvenir aux autres pays des notes diplomatiques expliquant leur neutralité, ce qui a eu pour effet de l’ancrer dans le droit international », précise la maîtresse de conférences.

Des soldats de l’armée autrichienne marchent près du tapis rouge du palais de la Hofburg à Vienne, résidence officielle du président autrichien, avant une cérémonie de bienvenue, le 21 novembre 2013.

Beaucoup moins armée que la Suisse, l’Autriche revendique une neutralité surtout diplomatique, mobilisée pour le maintien de la paix et l’accueil d’organisations internationales notamment. Membre de l’UE depuis 1995, l’Autriche n’adhère pas à l’Organisation du traité de l’Atlantique-Nord (OTAN).

Dans le cadre de la guerre en Ukraine, Vienne a respecté son principe de neutralité, ne fournissant de l’assistance au pays envahi qu’en affrétant des vols pour évacuer des civils vers la Moldavie, selon Laure Gallouët.

  • Suède et Finlande, Etats non alignés après l’abandon de la neutralité

Les deux pays nordiques ont appliqué des politiques de neutralité pendant la guerre froide, préférant « se protéger de l’URSS », selon la maîtresse de conférences, en montrant qu’ils ne mèneraient pas d’action hostile contre elle. Cette neutralité n’était toutefois mise en pratique qu’à travers des déclarations d’intention et n’a jamais trouvé d’ancrage législatif ou constitutionnel.

Comme l’Autriche, la Finlande et la Suède ont adhéré à l’UE en 1995 et ont ensuite peu à peu abandonné leur neutralité, considérant qu’au regard de la clause de défense mutuelle de l’UE (l’article 42.7 du traité de Lisbonne), elles interviendraient logiquement dans le cas d’une attaque contre un autre Etat membre.

Les deux pays suivent actuellement une politique de non-alliance – ou non-alignement. On parle également d’une « politique de la porte ouverte par rapport à l’OTAN », explique Laure Gallouët. En accord avec les décisions de Bruxelles, la Suède a ainsi fourni du matériel militaire et des armements à l’Ukraine.

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Ces quatre pays ne sont pas membres de l’OTAN mais en sont des partenaires neutres, à travers son partenariat pour la paix (PPP). Cela leur permet de « participer à des exercices conjoints avec l’OTAN dans le cadre de l’interopérabilité, sans pour autant y adhérer et sans être tenus par la clause d’assistance mutuelle », prévue dans l’article 5 du traité de Washington.

Vladimir Poutine et son interprétation de la neutralité

Depuis le début de la guerre en Ukraine, les Russes ont fait de la neutralité de l’ancienne république soviétique une condition à tout cessez-le-feu. Les négociateurs ukrainiens réclament de leur côté des « garanties de sécurité absolues », parce que la « neutralité en elle-même ne constitue pas une protection », rappelle Laure Gallouët, citant en exemple les moyens importants alloués par la Suisse à sa défense.

« Si un Etat se proclame neutre mais qu’il n’a pas les moyens d’assurer sa protection, il n’est pas à l’abri de se faire attaquer », rappelle-t-elle. Les autorités ukrainiennes ont ainsi réclamé la désignation de pays garants de sa sécurité, qui la défendraient militairement en cas d’agression par Moscou. En Turquie, les négociateurs ukrainiens ont réclamé un « accord international » qui graverait dans le marbre cette protection.

D’autant plus que l’Ukraine n’étant pas encore membre de l’UE, celle-ci ne peut bénéficier de la clause d’assistance mutuelle, prévue par l’article 42.7 du traité de Lisbonne. Cette clause n’est pas incompatible avec le statut d’Etat neutre, car « l’assistance en question peut prendre d’autres formes que l’aide militaire », précise Laure Gallouët. Mardi, les Ukrainiens ont demandé aux Russes de ne pas s’opposer à leur adhésion à l’UE.

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Ces négociations autour de la définition de la neutralité de l’Ukraine « posent la question de la souveraineté de l’Etat »

Le principe de neutralité, quels qu’en soient les contours, impliquerait en revanche obligatoirement que l’Ukraine n’adhère pas à l’OTAN. Un renoncement plausible puisque le président ukrainien avait estimé, à la mi-mars, qu’il fallait « reconnaître » que son pays ne rejoindrait jamais l’Alliance atlantique. Toutefois, ces négociations autour de la définition de la neutralité de l’Ukraine « posent la question de la souveraineté de l’Etat et de la marge de manœuvre dont il disposera pour interpréter cette neutralité », analyse Laure Gallouët. Sinon, plus que de neutralité, il s’agira de neutralisation.

Par ailleurs, les « modèles [de neutralité] autrichien ou suédois » évoqués par le président russe sont bien énigmatiques. Ils renvoient à deux définitions différentes de la neutralité, et le modèle suédois n’existe même plus. « Vladimir Poutine parle alors peut-être d’une neutralité permanente et peu armée, comme en Autriche, argue Laure Gallouët. Ou bien, il se réfère aux modèles de neutralité d’avant 1990 », aux grandes heures de l’URSS, décidément clé de voûte nostalgique de cette guerre menée par la Russie en Ukraine.



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